新行政命令保护美国政府代管的委内瑞拉石油收入
2026年1月9日，唐纳德·特朗普总统签署第14373号行政命令《为美国及委内瑞拉人民的利益保障委内瑞拉石油收入》（以下简称“该命令”），宣布进入国家紧急状态，并建立了一套针对性的法律机制，旨在保护存放在美国财政部指定账户中的特定委内瑞拉石油相关收入免受扣押及其他司法程序的影响。该命令有效地将美国政府对相关资金转移或交易的控制权集中化，以推进美国外交政策和国家安全目标。白宫同步发布配套事实说明书（下称“《事实说明书》”），强调该命令旨在保障存放于美国财政部账户的委内瑞拉石油收入。此举标志着美国政府对委内瑞拉政策的重要转向，即将美国外交政策和国家安全置于商业判决债权人索赔要求之上。
该命令的主要内容
国家紧急状态声明：该命令宣布，任何试图扣押或以其他方式获取美国政府代管的、源自委内瑞拉自然资源销售或向委内瑞拉政府销售稀释剂所得收入的行为，均构成《国际紧急经济权力法》（IEEPA）所界定的对美国国家安全和外交政策的异常且重大的威胁。
主权豁免认定：该命令判定相关资金系委内瑞拉政府财产，由美国以政府保管人身份持有。《事实说明书》强调，该资金被保留并受到保护，旨在支持稳定与外交努力，而非用于清偿私人债权。
受保护资金及范围：保护措施适用于“外国政府存款资金”，即支付给美国政府或由其持有、存入指定财政部账户的资金，“或代表委内瑞拉政府持有的资金” （包括其机构或工具性实体，如委内瑞拉中央银行和委内瑞拉石油公司），且来源于向委内瑞拉政府或其机构及工具性实体出售委内瑞拉自然资源，或向其出售稀释剂所得的资金（“受保护资金”）。
- 条款中提及“代表委内瑞拉政府或其机构或工具性实体持有的资金”，可被解读为其适用范围超出美国财政部账户中的存款。然而结合《事实说明书》及既定政策目标解读，资产保护措施更可能适用于美国管理下的委内瑞拉能源资源（及相关稀释剂销售）营销所得款项——当这些款项存入指定财政部账户时，无论资金是以美国政府名义还是委内瑞拉政府名义持有。因此，除非且直至获得具有约束力的机构指南予以澄清，此前以委内瑞拉政府名义（包括PDVSA或其关联方）存放于美国金融机构的既有余额，仅凭存放地点或所有权属性而言，可能不属于该行政令的适用范围。但需要注意的是，经验丰富的诉讼当事人可能试图在法庭上主张上述引述条款意在保护任何代委内瑞拉政府及其机构或工具性实体持有的资金。
- 该命令使用了“自然资源”一词，暗示其可能涵盖除石油以外的委内瑞拉资产销售所得收入，但根据《事实说明书》，当前特朗普政府似乎主要关注石油领域。
禁止司法程序与交易：该命令规定，任何涉及受保护资金的扣押、判决、裁定、留置权、强制执行、扣薪令或类似司法程序均属“无效”。此举实质上为相关资产构筑了法律屏障，阻止私人主体（如持有针对委内瑞拉政府及其机构仲裁裁决或法院判决的公司）采取行动。该命令同时禁止对相关资金进行转移、支付、出口、提取或其他交易，除非依据该命令颁布的法规、指令或许可获得明确授权。白宫强调，未经授权的交易均属禁止之列，以确保资金保留用于实现美国的政策目标。
行政管理与许可：财政部长经与国务卿、能源部长及司法部长协商后，有权采取必要行动并颁布规则以执行该命令，包括根据美国政策许可有限交易。该框架要求根据《国家紧急状态法》及IEEPA惯例向国会提交报告。
该命令虽为存放于美国财政部指定账户的“外国政府存款资金”提供了强有力的保护，但根据其条款本身，并未将委内瑞拉政府（包括委内瑞拉国家石油公司（“PDVSA”）及其关联公司）在美银行预先存在的商业账户余额转化为受保护资金。相反，受保护范畴明确限定于代表委内瑞拉政府“支付给美国政府或由其持有于指定财政部账户”、且源自石油销售及稀释剂交易的资金。
因此，存放在美国商业银行的余额似乎仍不受该命令就司法程序“无效化”的具体保护之列，除非且直到这些资金根据适用授权转入指定的财政部账户。此类商业银行存款余额仍受委内瑞拉单独制裁框架约束，并须遵守任何适用的法院程序或美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）许可要求——该命令并未取代针对非财政部持有资金的上述规定。
与先前行政行动的关系
该命令似在指定的财政部代管资金方面确立了适用的统一框架，并在其适用范围内优先于早前可能阻断、规制或影响上述资金的其他行政举措。《事实说明书》同样指出，除获授权情况外，禁止资金转移或交易，以确保“受保护资金”用于实现政策目标，包括减少非法移民、打击毒品流通以及对抗地区恶意行为体。
实践意义与关键要点
债权人与诉讼立场：债权人及判决持有人不得通过扣押、强制执行或类似司法程序追索“受保护资金”；根据该命令，任何此类程序均属“无效”。主权豁免认定条款及免责声明强化了针对受保护资金的私人索赔抗辩效力。债权人应保持警惕，确保其执行策略能及时适应委内瑞拉及其资产相关形势的快速变化。
金融机构：银行不应假定代委内瑞拉持有（包括PDVSA及其关联公司）的资金余额受该命令保护。仅符合该命令规定标准的资金方受保护。
能源行业参与者：许可架构将财政部（经与国务院、司法部及能源部协商）置于与“受保护资金”进行任何授权交易的核心位置。行业参与者应预期任何获准用途均须符合白宫强调的稳定化及外交目标。此外，能源公司应密切关注委内瑞拉碳氢化合物销售及美国对相关收入实施托管管理的监管动态，以识别潜在风险与机遇。
公司合规：企业仍应将委内瑞拉政府的资金与资产视为受美国制裁冻结的对象，直至现行制裁框架另有调整；本行政命令并未改变现有制裁制度对非财政部持有资金的适用。
公司合规要求：各公司应继续将委内瑞拉政府资金和资产视为受美国冻结制裁约束，除非且直至当前制裁制度（该命令颁布后仍保持有效）出现进一步调整。
