Recomendações do MPF sobre Contratos de Arrendamento para Energia
O Ministério Público Federal (MPF) emitiu três recomendações que alteram significativamente as regras para contratos de arrendamento de terras em projetos de energia eólica e solar no Brasil. As Recomendações 17/2023 e 22/2023, expedidas em abril e maio de 2023, e a mais recentemente a Recomendação 30/2025, de dezembro de 2025, referem-se a eventuais práticas contratuais abusivas, falhas em consultas a comunidades tradicionais e descumprimento das regras legais sobre arrendamento por empresas estrangeiras ou equiparadas. Como consequência prática, órgãos como a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) e o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) foram instados a, via recomendação, encaminhar informações e revisar outorgas e contratos, além de modificar seus procedimentos regulatórios.
Um dos eixos centrais dessas recomendações é reforçar a obrigatoriedade da Consulta Livre, Prévia e Informada (CLPI) para empreendimentos que possam impactar comunidades tradicionais. A Recomendação 17/2023 orienta que o órgão ambiental da Paraíba condicione a concessão de licenças ambientais à realização da CLPI segundo os protocolos definidos pelas próprias comunidades. Quanto a este ponto, a recomendação consigna o entendimento – cada vez mais presente na atuação do Ministério Público – que a CLPI não deve ser tratada como formalidade procedimental ou etapa acessória do licenciamento ambiental, mas como um processo autônomo a ser realizado antes mesmo de decisões administrativas que viabilizem o empreendimento.
Outra frente de recomendação trazida pelo MPF diz respeito ao conteúdo dos contratos de arrendamento em terras com comunidades tradicionais, quilombolas ou assentados da reforma agrária. A Recomendação 22/2023, datada de 18 de maio de 2023, dirige-se especificamente ao INCRA e introduz alguns requisitos direcionados às empresas que pretendam celebrar tais contratos com referidas comunidades, dentre os quais destacam-se: (i) a obrigação de fornecimento prévio de minutas contratuais com antecedência mínima de 60 dias; (ii) a previsão de cláusulas de transparência sobre a geração e receita de energia e compensações financeiras periódicas, fornecimento de parte da energia gerada a preços acessíveis para uso local, além da remuneração mínima correspondente a 6% da receita obtida com a venda da eletricidade de cada torre ou placa solar; e (iii) inclusão de cláusula de revisão contratual quinquenal, com a possibilidade de rescisão unilateral pela comunidade caso o retorno econômico do empreendimento seja inferior ao da atividade agrícola anteriormente exercida na área.
Nesse contexto, vale ressaltar que há risco de que contratos de arrendamento de terras com comunidades tradicionais, quilombolas ou assentados da reforma agrária já firmados sem essas salvaguardas sejam considerados nulos e precisem ser renegociados segundo os novos critérios. Além disso, a eventual ausência de CLPI adequada pode ensejar questionamentos que impactem o licenciamento ambiental e a operação dos empreendimentos, ampliando o risco jurídico e reputacional dos projetos.
Por fim, as recomendações do MPF trazem uma nova atenção ao regime jurídico aplicável a empresas de capital estrangeiro em projetos de energia renovável com uso de imóveis rurais. De acordo com a Lei n.º 5.709/1971 (com a interpretação conferida pelo Parecer AGU LA-01/2010), sociedades brasileiras controladas por capital estrangeiro são equiparadas a pessoas jurídicas estrangeiras para fins de aquisição ou arrendamento de imóveis rurais, exigindo, portanto, autorização prévia do INCRA.
Diante disso, o MPF recomendou à ANEEL que identifique todas as Sociedades de Propósito Específico (SPEs) com controle estrangeiro no setor eólico e solar, notifique as empresas a apresentarem a autorização do INCRA e a matrícula dos imóveis utilizados e, em caso de descumprimento, adote medidas administrativas, inclusive a revogação da autorização. A recomendação do MPF inclui ainda a revisão da Resolução ANEEL n.º 1.071/2023 para tornar obrigatória a apresentação da documentação fundiária em novos pedidos de outorga.
Ao INCRA, recomendou-se a realização de levantamento, no prazo de 60 dias, das SPEs com capital estrangeiro atuantes no setor e a verificação da existência das autorizações fundiárias correspondentes. No caso de irregularidades, o MPF orienta que sejam adotadas medidas administrativas e judiciais para anular os contratos de aquisição ou arrendamento e comunicar os casos às autoridades competentes. Essas medidas abrangem contratos de aquisição ou arrendamento formalizados sem autorização, bem como aqueles que, independentemente da nomenclatura utilizada, configurem relação de arrendamento rural.
Nesse ponto, frisamos que o contrato de arrendamento rural não seria de todo modo o instrumento adequado para regular a relação entre as empresas do setor eólico e solar com os possuidores de terra, já que trata de relações tipicamente rurais (especificamente, de atividade agrícola, pecuária, agroindustrial, extrativa ou mista), devendo respeitar uma série de condições específicas estabelecidas pelo Estatuto da Terra (Lei n.º 4.504 de 30 de novembro de 1964) e Decreto-Lei regulamentador (Decreto n.º 59.566 de 14 de novembro de 1966), condições estas que não guardam qualquer relação com o mercado de energia e tampouco com práticas de mercado. Ao generalizar os contratos vigentes no mercado de energia, o MPF dá a entender que o único modo de regular a posse da terra rural é por meio de um contrato de arrendamento, o que não é o caso.
Outro ponto trazido pela Recomendação n.º 30/2025 foi a apresentação de minutas contratuais para referência em contratos de arrendamento rural voltados à geração de energia eólica e solar. As minutas estabelecem cláusulas como a exigência de CPLI a comunidades impactadas, pagamento mínimo mensal equivalente a quatro salários mínimos por hectare utilizado e prêmio anual de 2,5% da receita bruta. Incluem também previsão de compensações por impactos indiretos, vedação à renovação automática e obrigação de revisão quinquenal, com possibilidade de rescisão unilateral em situações específicas. Além de tais condições não terem sido bem contextualizadas pelo MPF, voltamos a frisar que os contratos de arrendamento não são aplicáveis no setor de energia, via de regra.
O conjunto das recomendações do MPF direciona órgãos públicos a revisar atos normativos, monitorar contratos firmados por empresas de capital estrangeiro e avaliar a legalidade de outorgas concedidas sem comprovação de regularidade fundiária. As medidas indicadas impactam projetos em fase de desenvolvimento, operação ou estruturação, exigindo a verificação de conformidade contratual e fundiária com base nas exigências legais aplicáveis. Do ponto de vista socioambiental, reforça-se a necessidade de avaliação prévia de riscos relacionados a povos e comunidades tradicionais, bem como a integração entre análise fundiária, licenciamento ambiental e processos de CLPI.
Considerando as informações que serão encaminhadas ao MPF, bem que as referidas empresas serão notificadas para se manifestar, colocamos nossa equipe à disposição para assessoria nesse tema.
