前言 – 香港地契大限引发的续期问题
在香港，从2025年6月到2047年6月29日，约2,400个属于一般用途地段的地契将到期，而2047年6月30日当日更有约30万个属于一般用途地段的地契会将同时到期。1 有鉴于此，香港特区政府（“政府”）正积极考虑解决方案，以简化并解决现行地契续期程序由现行地契续期程序引发的问题。
地政总署已提交立法建议，以简化对于没有续期权利的土地契约的续期安排（“立法建议”）2。2023年5月23日，立法会对此进行了讨论。
本篇法律动态探讨了政府对于地契续期的现行政策，分析了立法建议的主要特点，并列出了关于立法建议的一些有待进一步确认和完善的问题。
关于香港地契的现行政策及续期程序
政府的宪制权力
(1)根据《基本法》第七条规定，香港的土地由政府“负责管理、使用、开发、出租或批给……法人……使用或开发”；(2)根据第一百二十三条规定，香港特别行政区成立（即1997年7月1日）以后满期而没有续期权利的土地契约“由香港特别行政区自行制定法律和政策处理”。
现行的批地政策
自1997年7月15日起，香港行政会议已通过多项规管地契的政策。简而言之，现行的批地政策（“现行政策”）内容如下：
(1)新批土地契约的年期定为50年，由批租日期起计。3 承租人除须缴付地价外，还须由批租当日起每年缴纳租金，款额相当于相关土地应课差饷租值的百分之三；租金其后亦会随应课差饷租值的改变而调整。4
(2)不可续期契约5在期满后仍可续期50年，而政府有全权酌情决定是否批准该等契约续期。承租人无须补缴地价，惟须每年缴纳租金，款额相当于相关土地应课差饷租值的百分之三。
(3)通常来说，政府在行使全权酌情权时，均会批准一般商业／住宅／工业用途的土地租约续期，除非个别地契另有公众利益的考虑而不应获得续期。
现行程序
现行程序按以下方式运作：
- 地政总署会向业权人提出新地契的建议条款，待业权人接纳后，地政总署会与业权人签立新地契。
- 业权人签立新地契前，须提交业权证明文件供地政总署核实其为真正业权人。这涉及到地政总署对业权人提交的业权契据进行审批。
- 此外，如果涉及众多业权的地段（即现有的房地产发展项目）到期，政府会在之前的地契到期后，向财政司司长法团（FSI）批出一份带有新地段编号的新地契。FSI将把分配给个别物业的不可分割份数转让予有关物业的注册业权人。6
- 地政总署提出新地契的建议条款时，会保留原地契的主要条款，亦会加入新批地契普遍载有的现代标准条款。
（上述步骤(1)至(4)统称为现行程序）
更重要的是，地政总署一般只会在地契到期前的三年内接受业权人的续期申请。
分析 -- 现行流程需时
繁琐的流程
据观察看出，现行程序相对繁琐，尽管为新地契提供了灵活性，令其可以根据市场惯例加入现代标准条款。7 特别是，上述针对众多业权地段的FSI安排通常需要长达数年的漫长处理过程。8
确定性 - 政府的全权酌情权
另一个问题在于，政府对于批出新地契享有全权酌情权，批出与否完全取决于政府的政策，而对于续期与否的决定是如何作出的，并没有清晰的指引。
三年时间限制
政府的做法通常是在地契到期前的三年内受理续期申请。
就房地产项目投资而言，这个时间框架可能不切实际，因房地产项目投资需相当长的时间框架。
另外，如上所述，繁琐的程序和规定的较短期限（不超过三年）可能会给地政总署和承租人都构成重大的行政阻碍。
从地政总署的角度看，其不仅每次都需要签立新的地契，还需要审批所有业权人的业权契据，并为新地契提出新的建议条款以待所有业权人接纳。9
立法建议 -- 精简程序，自动续期并加强执管权等条款
根据立法建议，地契续期程序将被纳入法律，旨在实现地契续期过程的自动处理，减少上述现行程序中的行政阻碍。
请注意，立法建议将适用于所有不可续期的一般用途契约，但短期租约及特殊用途契约除外。10
立法建议的主要特点如下：
- 在拟议法例下，政府透过刊登宪报作出宣告使地契续期生效，业权人无须签立新地契。政府计划在每批到期地契的到期日约三年前，刊登宪报宣布是否续期。只有那些不获续期的地契会被列出（即采用“负面清单”方式）。
- 与现行政策类似，地契同样将获续期50年而无须补地价，但须每年缴纳相当于有关土地应课差饷租值百分之三的地租。
- 地政总署会保留原地契的主要条款（例如用途及发展参数），也将加入额外条款（例如有关执管权以及土地保养和使用的条款）以加强地契执管。
- 原地契下的所有权益、产权负担和权利均会在地契续期时以原状过渡。
- 业权人可选择不续期，政府也可修改不续期的决定。根据立法建议，业权人可以选择不接受地契续期；另一方面，对于被列为不获续期的地契，法例会提供修订机制，容许政府在行政检视后将不续期的决定改为决定续期。
分析 -- 新机制有待优化和提高确定性
简化程序
立法建议旨在简化程序，并提高批准地契续期的确定性。新机制也有望增强投资者对香港房地产市场的信心。
我们希望，目前被排除在立法建议适用范围之外的特殊用途契约也能受益于同样的简化程序。这一点尤其重要，因为特殊用途契约可能涉及业权人的大量投资。
我们亦希望政府能够澄清简化程序如何运作及生效，包括宪报公告的格式和内容。
三年通知期
在立法建议中，业权人只能在地契的到期日约三年前得知其地契是否续期。11 与现行程序相比，这已经是一个进步（在现行程序下，地政总署只会在地契到期前的三年内开始受理和考虑续期申请）。
但从投资的角度看，三年其实是一段不切实际的较短时间。希望立法草案公布时，这一时间框架能够进一步（大幅）延长。
“负面清单”标准
在2023年5月23日的立法会发展事务委员会会议上，发展局只是简略解释了采用何种标准来确定哪些地契会受制于负面清单。
发展局表示，这会取决于公众利益，并举例说明受制于负面清单的情况，例如持续违反契约条款以及未经许可兴建大型工程
不过，目前尚不清楚“公众利益”究竟如何解释。
“公众利益”的概念似乎与现行政策一致，即政府拥有广泛的酌情权来决定哪些地契可以续期，但并未列出清晰的决策机制。
我们希望在立法建议被纳入法律之前，有关方面能进一步阐明政府会考虑哪些具体因素，来决定地契是否可以续期。
修订机制
根据立法建议的简要描述，政府可以使用一种修订机制来将某些地契移出负面清单。同样，随着立法建议向前推进，关于如何作出修订负面清单的决定，希望能有更清楚的说明。
对“负面清单”决定的上诉
发展局在2023年5月23日的立法会发展事务委员会会议上提到，对于负面清单内的地契，将设有一个上诉程序。12
但至于上诉程序是否会被纳入法律，仍有待未来讨论。我们希望发展局能进一步阐明上诉程序（如被纳入）将如何运作，以及上诉的时限。
无须补缴地价
提请投资者和业权人注意，与现行政策一样，立法建议不会涉及在地契续期时补缴地价。这显然受到业权人的欢迎。
额外条款
立法建议提到将加入额外条款以加强政府执管权，例如进入及巡查地段以调查有否违契的权利。我们希望政府能够适当精准地进一步明确解释该权力的范围，因为立法建议中的续期机制并未主动涉及与现有业权人的接触。
结论
立法建议正处于初步阶段，有待进一步发展。
我们强烈欢迎立法建议的出台，因其简化和精简了地契续期程序。
希望这有助于减少政府和承租人双方面需要完成的行政工作量，同时提高地契续期批准程序的透明度。
考虑到大量物业将受惠于立法建议，地契自动续期将是提高香港房地产市场确定性的重要一步。我们热切期待着立法草案。
1 立法会CB(1)506/2023(04)号文件
2 现有法规已能处理有续期权利的土地契约的续期安排问题。
3 新批作康乐或加油站用途的特殊用途契约、涉及专营权或营运牌照的新批特殊用途契约及短期租约除外。
4 自1997年7月以来向获批续期的地契收取土地应课差饷租值百分之三作为地租的政策，乃延续1985年生效的《中英联合声明》的相关安排，以保持政策连贯性。
5 不可续期契约指没有续期权利的土地契约。不过，上述政策并不涵盖短期租约或特殊用途契约。
6 该项安排是为了确保即使个别业权人不同意或不能签立续期安排，亦不会影响其他业权人的利益。
7 香港特别行政区政府，新闻公报：土地契约的续期事宜（2022年6月15日）。
8 发表于2017年3月29日和2021年4月28日的发展局局长书面答覆，分别参见：https://sc.isd.gov.hk/TuniS/www.info.gov.hk/gia/general/201703/29/P2017032900266.htm；及https://sc.isd.gov.hk/TuniS/www.info.gov.hk/gia/general/202104/28/P2021042800309.htm。
9 香港特别行政区政府，立法会二十题：土地契约的续期事宜（2022年6月15日）。
10 立法会CB(1)506/2023(04)号文件
11 政府拟简化地契续期-议员指三年通知期太短，In Media HK（2023年5月24日）。
12 政府拟简化地契续期-议员指三年通知期太短，In Media HK（2023年5月24日）。
